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Sommario. 1. Premessa. 2. Le fonti internazionali e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell\u2019uomo sulla libert\u00e0 sindacale degli appartenenti ai corpi militari. 3. La disciplina del diritto nazionale 4. Prospettive evolutive e rilievi conclusivi.<\/p>\n
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1.Il problema della libert\u00e0 sindacale degli appartenenti ai corpi militari si \u00e8 posto, pi\u00f9 volte, all\u2019attenzione degli interpreti, non solo per le ragioni sistematiche, direttamente connesse all\u2019individuazione, nel nuovo ordinamento costituzionale e in contrapposizione \u201cpolemica\u201d con l\u2019assetto corporativo, dei \u201cconfini\u201d della libert\u00e0 di associazione sindacale[1], ma anche su sollecitazioni di vicende esterne, quali, in particolare, il dibattito che poi ha condotto alla legge n. 121 del 1981, la quale solo per gli appartenenti della polizia di Stato, ha riconosciuto la possibilit\u00e0 di costituire organizzazioni sindacali[2].<\/p>\n
<\/a><\/p>\n Sulla questione non vanno trascurati\u00a0 i profili che attengono\u00a0 direttamente alle fonti comunitarie ed internazionali[3].<\/p>\n Pur in presenza di un poderoso corpus<\/em> normativo antidiscriminatorio[4] (prima a livello comunitario e poi, per effetto di ricaduta, sul piano del diritto interno), non si tratta del diritto del singolo\u00a0 di non subire discriminazioni, in ragione dell\u2019esercizio (o meno)\u00a0 del principio di libert\u00e0 sindacale (valore paradigmatico, sotto questo versante, riveste anche, sul piano del diritto interno, l\u2019art. 15 dello Statuto dei lavoratori), quanto di valutare se alcune categorie <\/em>di lavoratori\u00a0 possano essere legittimante escluse dal godimento dei diritti politici e sociali e, sul piano delle fonti sovranazionali, si pu\u00f2 anticipare che l\u2019attribuzione delle libert\u00e0 fondamentali costituisce la regola,<\/em> salvo limitate restrizioni <\/em>che i diritti\u00a0interni possono dettare per la tutela di valor pubblici preminenti.<\/p>\n \u00a0<\/em>L\u2019indagine,a tal riguardo, deve prendere le mosse dall\u2019art. 12 della Carta di Nizza del 2000, il quale stabilisce, in maniera onnicomprensiva, che ogni individuo\u00a0 ha diritto alla libert\u00e0 di associazione, anche in campo sindacale, che implica poi \u201c..il diritto..di fondare sindacati insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.\u201d.<\/p>\n Sul piano, poi, del diritto internazionale \u2013 e in una prospettiva pi\u00f9 articolata \u2013 La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell\u2019uomo e delle libert\u00e0 fondamentali (del 1950) \u2013 ratificata dal nostro Paese con la legge 4.8.1955, n. 848 – all\u2019articolo 11 stabilisce che il richiamato diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderirvi non\u00a0 pu\u00f2 essere oggetto di restrizioni <\/em>diverse da quelle\u00a0 stabilite dalla legge\u00a0 e \u201c..che costituiscono misure necessarie, in una societ\u00e0 democratica, alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, alla difesa dell\u2019ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o delle morale e alla protezione dei diritti e delle libert\u00e0 altrui\u201d (art. 11, secondo comma, primo periodo, della Convenzione). Nel contempo si precisa che la disposizione non esclude che restrizioni legittime possano essere imposte all\u2019esercizio di tali diritti \u201cda parte dei membri delle forze armate, della polizia e dell\u2019amministrazione dello Stato\u201d (art. 11, secondo comma, secondo periodo).<\/p>\n La lettura coordinata della disposizione\u00a0 non consente di ritenere che l\u2019esercizio del diritto di associazione sindacale possa essere interdetto tout court<\/em> per gli appartenenti alle forze armate, laddove le uniche restrizioni legittime (peraltro, legittimamente individuabili solo <\/em>dalla legge) sono indicate, in misura puntuale, dallo stesso testo della Convenzione. In particolare, si tratta di misure necessarie<\/em> per la salvaguardia di beni, di rilievo pubblicistico,\u00a0 assolutamente prevalenti rispetto alla garanzia della libert\u00e0 di aderire o di\u00a0 costituire\u00a0 associazioni sindacali, per la tutela, in quest\u2019ultimo caso,\u00a0 dell\u2019interesse collettivo alla regolamentazione del rapporto di lavoro.<\/p>\n Per quanto riguarda, poi, il\u00a0 nostro ordinamento giuridico,\u00a0 la libert\u00e0 di associazione sindacale e l\u2019 attivit\u00e0 di contrattazione collettiva sono state pienamente riconosciute ai dipendenti delle Pubbliche amministrazioni (v. d.lgs. n. 165 del 2001) e, in forma pi\u00f9\u00a0 limitata, agli appartenenti alla polizia di Stato, per i quali \u00e8 possibile esclusivamente\u00a0 la costituzione di\u00a0 sindacati c. d. di mestiere (che associano solo il personale della polizia ad ordinamento civile, ma che, in tale ambito, assumono la rappresentanza del medesimo) (art.\u00a0 82, secondo comma, l. n. 121 del 1981).<\/p>\n In tale contesto perplessit\u00e0 suscita \u2013 anche in relazione al parallelo riconoscimento della libert\u00e0\u00a0 sindacale al corpo\u00a0 della\u00a0 polizia \u2013 il sistema di rappresentanza collettiva<\/em> degli interessi delle forze di polizia ad ordinamento miliare e delle forze armate, tutto \u201cinterno\u201d all\u2019Amministrazione militare e con la possibilit\u00e0,\u00a0 per le predette rappresentanze militari, come si vedr\u00e0\u00a0 meglio successivamente[5], di partecipare alla concertazione interministeriale, senza poter attingere al pi\u00f9 decisivo ruolo di agente negoziale, titolare del potere di contrattazione.<\/p>\n Un decisivo passo innanzi, ai fini del riconoscimento del principio della libert\u00e0 sindacale agli appartenenti alle forze armate, \u00e8 ora rappresentato dall\u2019interpretazione del testo della Convenzione ad opera della la Corte europea dei diritti dell\u2019uomo, con riguardo al contenzioso tra associazioni di militari e la Repubblica francese[6].<\/p>\n In questi casi la Corte europea ha ribadito che l\u2019art. 11 della Convenzione, il quale protegge \u201cla libert\u00e0 di difendere gli interessi professionali degli aderenti di un sindacato attraverso l\u2019azione collettiva dello stesso\u201d, non esclude al secondo comma alcuna categoria professionale, mentre consente l\u2019imposizione\u00a0 di\u00a0 \u201crestrizioni legittime\u201d\u00a0 espressamente per le forze armate e la polizia, senza che, comunque, il \u201cdiritto di libert\u00e0 sindacale dei loro affiliati sia messo in discussione\u201d. In tale quadro ricostruttivo, che\u00a0 postula un\u2019interpretazione restrittiva, <\/em>il divieto puro e semplice )per ragioni attinenti alla disciplina militare) opposto ad un \u2018associazione professionale (ancorch\u00e8 composta da militari) di esercitare qualsiasi azione in relazione con il proprio oggetto sociale\u00a0 viene a vulnerare l\u2019\u201dessenza stessa\u201d della libert\u00e0 di associazione[7].<\/p>\n In tale quadro interpretativo si precisa ulteriormente che i governi nazionali ben potranno attuare istanze e procedure speciali per la soluzione delle preoccupazioni materiali e morali dei dipendenti delle forze armate \u201cma.. queste non possono sostituirsi al riconoscimento a favore dei militari di una libert\u00e0 di associazione, la quale comprende il diritto di costituire sindacati e di aderire ad essi\u201d, per cui le restrizioni indicate dalla Convenzione \u201c..non possono privare i militari ed i loro sindacati del diritto generale di associazione per la difesa dei loro interessi professionali\u201d[8]<\/p>\n Ma c\u2019\u00e8 dell\u2019altro. La\u00a0 Convenzione OIL 9.7.1948. n. 87 sulla libert\u00e0 sindacale e la protezione del diritto sindacale\u00a0 \u2013 ratificata dall\u2019Italia con la legge 23.3.1958, n. 367 \u2013\u00a0 riconosce, all\u2019articolo 2, ai lavoratori e datori di lavoro il diritto di costituire organizzazioni sindacali e di aderirvi, senza alcuna distinzione ed autorizzazione preventiva, consentendo alla legislazione nazionale di determinare \u201cin quale misura le garanzie previste dalla presente convenzione si applicheranno alle forze armate e alla polizia\u201d (art. 9, primo comma), con una \u00a0soluzione che, come prontamente rilevato dagli interpreti, esclude la permanenza di un divieto assoluto<\/em> di associazione sindacale per le predette categorie[9], anche perch\u00e9, come puntualizza la stessa Convenzione, la sua ratifica, ad opera degli Stati membri, \u201c\u2026non pregiudicher\u00e0 in alcun modo le leggi, sentenze,consuetudini o accordi gi\u00e0 esistenti che concedano ai membri delle forze armate e della polizia garanzie previste dalla presente convenzione\u201d (art. 9, secondo comma)[10].<\/p>\n E\u2019 vero che, alla stregua di un orientamento dottrinale,\u00a0 la Convenzione in discorso non attribuirebbe un diritto di associazione sindacale, in quanto si limiterebbe solo a rinviare al legislatore nazionale la valutazione circa la possibile estensione delle \u201cgaranzie\u201d alle forze armate e alla polizia[11], tuttavia, accogliendo tale interpretazione, innanzitutto, viene ad essere depotenziata la valenza precettiva<\/em> dell\u2019art. 2 della stessa\u00a0 Convenzione e, comunque, la\u00a0 gi\u00e0 ricordata\u00a0 \u201clettura\u201d della dell\u2019art. 11 della Convenzione per la salvaguardia\u00a0 dei diritti dell\u2019uomo rende ormai giustizia all\u2019opinione che la libert\u00e0 di associazione sindacale pu\u00f2 essere solo oggetto di restrizioni, ma non certo di una radicale esclusione.<\/p>\n 3. In ogni caso, della Convenzione n. 87 del 1948 si \u00e8 \u201cdimenticato\u201d il nostro legislatore dapprima con riguardo allora <\/em>al divieto di associazione sindacale per gli <\/em>appartenenti alla polizia (il d.d.l. 24.4.1945, 205)[12], ma poi rimosso dall\u2019art.82, l. n. 121 del 1981 ed ora <\/em>con il D. lgs. 15.3.2010, n. 66,\u00a0\u00a0 Codice dell\u2019ordinamento militare, il quale, all\u2019articolo 1475, secondo comma, lapidariamente esclude che i militari possano costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali[13].<\/p>\n Di conserva la Corte costituzionale ha ribadito la legittimit\u00e0 costituzionale del divieto in quanto, per i militari,\u00a0 rileva \u201c.. nel suo carattere assorbente il servizio, <\/em>reso in un ambito speciale come quello militare\u201d, laddove la declaratoria di illegittimit\u00e0 costituzionale \u201c..aprirebbe la via ad organizzazioni\u00a0 la cui attivit\u00e0 potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralit\u00e0 dell\u2019ordinamento militare.\u201d[14].<\/p>\n L\u2019argomentazione, fatta propria dai giudici della Consulta per\u00a0 respingere il sospetto di costituzionalit\u00e0 si presta a pi\u00f9 di una critica, che si appunta, innanzitutto, sul metodo utilizzato dalla Corte, che sembra transitare dal piano individuale della specialit\u00e0<\/em> dell\u2019ordinamento militare a quello collettivo della\u00a0garanzia della \u201cneutralit\u00e0\u201d di quest\u2019ultimo, che verrebbe minata dalla presenza di associazioni sindacali.<\/p>\n Se fossero fondate tali argomentazioni \u2013 e svolgendole in tutte le necessarie implicazioni –\u00a0 nel primo caso, se il rapporto d\u2019impiego del militare \u00e8 caratterizzato da obblighi che ne individuano un profilo di soggezione c.d. speciale<\/em> nei confronti dell\u2019Amministrazione militare, allora sarebbe incompatibile qualsiasi forma di rappresentanza\u00a0 collettiva<\/em> di interessi, potenzialmente configgenti con l\u2019Amministrazione militare, alla quale sarebbe demandata, in via unilaterale, la tutela<\/em> degli interessi (e la regolamentazione del rapporto di impiego) dei militari.<\/p>\n Nel secondo caso, del pari, sarebbe preclusa, per altra via e in radice,\u00a0 la possibilit\u00e0 di un \u2018 \u201caggregazione\u201d collettiva degli interessi, perch\u00e9 l\u2019introduzione del principio di libert\u00e0 di associazione sindacale (e, al tempo stesso, del pluralismo sindacale), potrebbe disgregare la \u201ccompattezza\u201d dell\u2019ordinamento militare (con pericolose contrapposizioni, venate anche da una coloritura politica ?).<\/p>\n I ricordati sviluppi argomentativi sono rimasti nella \u201cpenna\u201d dei giudici costituzionali, i quali si sono attestati sulla linea del legislatore, che, come gi\u00e0 anticipato, istituisce organi di\u00a0 rappresentanza\u00a0 militare \u201cinterna\u201d all\u2019Amministrazione (artt. 1476 \u2013 1482 del Codice dell\u2019ordinamento militare), riconosce una serie di libert\u00e0 fondamentali ai militari (artt. 1469 \u2013 1475, nella considerazione che la tutela degli interessi collettivi non deve passare \u201c\u2026\u2026necessariamente\u00a0 attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali\u201d[15].<\/p>\n Infatti,\u00a0 gli organi della rappresentanza militare non costituiscono un vero e proprio sindacato, in quanto non utilizzano\u00a0 gli strumenti tipici di quest\u2019ultimo.<\/p>\n In tale contesto, se si comprende il divieto di esercitare lo sciopero (art. 1475, quarto comma del Codice dell\u2019ordinamento militare), in quanto rientra tra le legittime restrizioni <\/em>per la tutela della sicurezza\u00a0 pubblica e dell\u2019ordine pubblico (che sarebbero inevitabilmente colpiti dall\u2019esercizio del potere di autotutela accordato ai militari), meno si comprende che la rappresentanza militare non possa essere un vero e\u00a0 proprio agente negoziale<\/em>, titolare del potere di contrattazione nei confronti\u00a0 dell\u2019Amministrazione militare.<\/p>\n Qui, viceversa, e diversamente da quanto previsto per le forze di polizia ad ordinamento civile (la Polizia di Stato) \u2013 per le quali, infatti,\u00a0 il legislatore riconosce la possibilit\u00e0 di costituire organizzazioni sindacali\u00a0 e attribuisce, altres\u00ec,\u00a0 un piccolo nucleo di diritti sindacali (artt. 82 e 83 l. n. 121 del 1981) \u2013 il legislatore predispone un circuito di\u00a0 mera \u201cconcertazione\u201d su alcuni temi con L\u2019amministrazione militare, per la regolamentazione del rapporto di impiego (d.lgs. 12.5.1995, n. 195).<\/p>\n In ogni caso, la rappresentanza militare ha solo poteri di proposta e istanza sugli interessi collettivi dei militari, nei confronti dell\u2019Amministrazione militare, ma non possiede reali poteri di intervento. n\u00e8 strumenti sanzionatori per far valere le proprie\u00a0 prerogative[16].<\/p>\n 4.Tale assetto normativo, a ben guardare, non si pone certo in linea con le fonti comunitarie, alla luce dell\u2019interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti dell\u2019uomo[17], per cui il riconoscimento della libert\u00e0 di associazione sindacale, nel suo \u201cnucleo essenziale\u201d, contrasta con il divieto assoluto<\/em> di costituire associazioni sindacali o di affilarsi a queste ultime.<\/p>\n Alla luce di tutto ci\u00f2 \u00e8 in corso una rivisitazione, a livello parlamentare, della regolamentazione della rappresentanza militare, dagli esiti incerti, che si avvia, sia pure timidamente, verso il riconoscimento di un potere negoziale (che supererebbe l\u2019attuale fase, disciplinata dal d.lgs. n. 195 del 1995, di mera concertazione). A questo passo avanti per\u00f2 continua a mancare, per un verso, un adeguato meccanismo sanzionatorio, che possa essere attivato dalla rappresentanza militare in caso di violazione degli \u201cspazi\u201d di contrattazione devoluti dalla legge e, per altro verso, il riconoscimento di un canale di comunicazione tra la rappresentanza collettiva e la\u00a0 propria base (un nucleo \u201cminimo\u201d di diritti sindacali) che solo la legge pu\u00f2 proteggere, per consentire alla prima di svolgere il proprio \u201cruolo\u201d di interlocutore negoziale <\/em>dell\u2019Amministrazione militare.<\/p>\n In realt\u00e0 si potrebbe obiettare che una rappresentanza \u201cinterna\u201d difficilmente, sul piano pratico, pu\u00f2 svolgere un efficace ruolo di agente contrattuale che, implica, quantomeno, una non \u201csubalternit\u00e0\u201d – se non una contrapposizione di interessi con la controparte negoziale –\u00a0 che solo pu\u00f2 garantire un sindacato esterno<\/em> (come accade, ad esempio, per gli appartenenti alla polizia di stato).<\/p>\n Ma questo \u00e8 quanto il legislatore sembra\u00a0 disposto a concedere in materia di tutela sindacale dei militari, sul presupposto che la sindacalizzazione debba andare di pari passo con la \u201csmilitarizzazione\u201d del corpo[18], correlazione necessaria <\/em>della\u00a0 quale gli interpreti avevano dimostrato l\u2019equivocit\u00e0, in quando non desumibile da alcuna disposizione legislativa[19] e, comunque, del tutto superata oggi <\/em>alla luce degli orientamenti della giurisprudenza della CEDU.<\/p>\n Anzi, a tale riguardo, ci si potrebbe interrogare se una mera rivisitazione <\/em>della rappresentanza militare (anche con un rafforzamento del suo ruolo negoziale) possa soddisfare l\u2019iter <\/em>argomentativo accolto dalla giurisprudenza internazionale.<\/p>\n <\/a><\/p>\n <\/a><\/p>\n L\u2019interrogativo, a nostro avviso, necessita di una risposta articolata alla luce del \u201cnocciolo duro\u201d che pu\u00f2 ricavarsi dalle\u00a0 decisioni altrove richiamate[20].<\/p>\n I giudici, a ben guardare,\u00a0 non hanno escluso che i diritti nazionali possano prevedere \u201cprocedure speciali per la soluzione delle preoccupazioni materiali e morali dei dipendenti delle forze armate\u201d[21], il che, riformulato in misura pi\u00f9 congrua, autorizza i medesimi a stabilire procedure ad hoc<\/em> per la regolamentazione del rapporto d\u2019impiego dei militari. Sotto quest\u2019ultimo profilo non trova ostacoli sul piano della legittimit\u00e0 (ma, semmai, per le considerazioni dianzi svolte, di mera opportunit\u00e0) la predisposizione di una rappresentanza militare, quale interlocutore negoziale dell\u2019Amministrazione militare per la regolamentazione del rapporto d\u2019impiego.<\/p>\n Quello che, invece risulta contrario alla disciplina internazionale \u00e8 la radicale esclusione di ogni forma di libert\u00e0 associativa, con l\u2019impossibilit\u00e0 di poter tutelare gli interessi, anche sul piano giudiziale, dei propri iscritti. A take stregua, se a livello legislativo, si vengano a prefigurare\u00a0 libere associazioni di militari, quali enti esponenziali<\/em> degli interessi dei propri iscritti, con la possibilit\u00e0 di agire in giudizio per la difesa degli interessi individuali dei propri iscritti, nonch\u00e9 di \u201csegnalare\u201d e proporre istanze a carattere collettivo alla Direzione militare, affiancandosi, in tal modo ed efficacemente, agli organi della rappresentanza militare, titolari del potere di contrattazione, si \u00e8 fatto un sensibile passo innanzi verso l\u2019applicazione <\/em>del diritto internazionale.<\/p>\n Il \u201cfilo rosso\u201d, infatti, che sembra legare tutti gli interventi della giurisprudenza in discorso \u00e8 la valorizzazione della libert\u00e0 associativa, soprattutto come possibilit\u00e0 di agire in \u201cdifesa degli interessi dei propri affiliati\u201d[22] che, nella prospettiva evolutiva della disciplina dovrebbe comportare, da un lato,\u00a0 una tutela \u201ccollettiva\u201d delle prerogative (contrattuali) degli organi della rappresentanza militare (qualcosa di simile all\u2019art. 28 fello Statuto dei lavoratori) e, dall\u2019altro, una valorizzazione, anche sul piano processuale, di \u201clibere\u201d e rappresentative associazioni di militari.<\/p>\n Se questo \u00e8 poco (rispetto al pieno riconoscimento del sindacato esterno\u201d, come per gli appartenenti alla polizia di Stato) o molto 9rispetto all\u2019attuale e blando potere di concertazione riconosciuto alla rappresentanza militare)solo l\u2019esperienza concreta ci potr\u00e0 dire: la legge cammina sempre nelle \u201cgambe\u201d degli uomini, ma, nel nostro caso, la mancanza pu\u00f2 solo far solo rimanere inalterata la relazione di autorit\u00e0 che vige nelle caserme.<\/p>\n <\/a><\/p>\n