Discriminazione razziale, mancata concessione dell’assegno nucleo familiare ai cittadini extracomunitari, Corte d’Appello di Torino, sentenza del 3 dicembre 2013

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D’APPELLO DI TORINO

SEZIONE LAVORO

Composta da:

Dott. Giancarlo GIROLAMI          PRESIDENTE

Dott.ssa Gloria PIETRINI               CONSIGLIERE

Dott. Federico GRILLO PASQUARELLI     CONSIGLIERE  Rel.

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

nella causa di lavoro iscritta al n.ro   560/2013   R.G.L.

promossa da:

I.N.P.S. – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, c.f. 80078750587, in persona del legale rappresentante pro tempore, dott. Antonio Mastrapasqua, rappresentato e difeso dagli avv.ti Tommaso Parisi e Franca Borla, per procura generale alle liti a rogito dott. Paolo Castellini, notaio in Roma, del 23.12.2011,  ed elettivamente domiciliato in Torino, via XX Settembre n. 34

APPELLANTE

CONTRO

F. N., L. M, T. M, , E-G B K.K., , e M M, , rappresentati e difesi dagli avv.ti Alberto Guariso, Chiara calderoni e Livio Neri, ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Milano, viale Regina Margherita n. 30, come da deleghe a margine del ricorso introduttivo del giudizio.

APPELLATI

E   CONTRO

COMUNE DI SERRAVALLE SCRIVIA, c.f. 00211750062, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato dall’avv. Francesco Gatti per delega in calce al ricorso di primo grado e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Alessandria, via Trotti n. 58.

Oggetto: Ricorso ex art. 702 quater c.p.c.

CONCLUSIONI

Per l’appellante: come da ricorso depositato in data 10.05.2013

Per gli appellati F.N+4: come da memoria depositata in data 28.06.2013

Per l’appellato Comune di Serravalle Scrivia: come da memoria depositata in data 29.06.2013

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con separati ricorsi al Tribunale di Alessandria N F e quattro litisconsorti evocavano in giudizio il Comune di Serravalle Scrivia e l’INPS con l’azione contro la discriminazione prevista dall’art. 44 D.Lgs. n. 286/1998, esponendo di essere tutti titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lunga durata, di avere ognuno tre figli minorifacenti parte del loro nucleo familiare e di avere chiesto la concessione dell’Assegno per il Nucleo Familiare (ANF) previsto dall’art. 65 L. n. 448/1998, senza ottenere la prestazione; deducevano che il diniego dei convenuti costituiva comportamento discriminatorio perché adottato, in violazione del principio di parità di trattamento, in ragione del loro status di stranieri; chiedevano pertanto che, accertato il carattere discriminatorio della condotta tenuta dall’INPS e/o dal Comune consistente nell’avere loro negato l’assegno predetto, fosse ordinato ad entrambi i convenuti di cessare la condotta discriminatoria, con conseguente condanna dei medesimi al pagamento dell’ANF per gli anni 2010, 2011 e 2012, oltre interessi.

Costituendosi in ciascun giudizio, l’INPS eccepiva l’inammissibilità del ricorso per difetto dei presupposti dell’azione nonché il proprio difetto di legittimazione passiva; nel merito, contestava il fondamento della domanda, chiedendone il rigetto. Anche il Comune di Serravalle Scrivia, costituitosi, chiedeva il rigetto delle domande.

Riuniti i giudizi, con ordinanza ex art. 702 ter c.p.c., resa in data 11.4.2013 il Tribunale adito accoglieva il ricorso limitatamente agli anni 2010 e 2011 per i ricorrenti N., L. e T., agli anni 2010 e 2012 per il ricorrente M. e all’anno 2012 per il ricorrente E.-G. B.

Avverso detta ordinanza proponeva appello l’INPS, con ricorso depositato il 10.5.2013, chiedendone la riforma Gli stranieri appellati, costituitisi, resistevano al gravame e proponevano, a loro volta, appello incidentale per gli anni anteriori alla presentazione della domanda di ANF; il Comune di Serravalle Scrivia chiedeva l’accoglimento dell’appello dell’INPS.

All’udienza del 3.12.2013 la causa veniva discussa oralmente e decisa come da dispositivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L’eccezione di difetto di legittimazione passiva, riproposta dall’INPS nell’appello principale, è infondata.

È vero che l’Istituto, relativamente al riconoscimento dell’ANF previsto dall’art. 65 L. n. 448/1998, non ha alcuna facoltà o potere concessorio,  essendo riservati all’esclusiva competenza e determinazione dei Comuni la concessione ovvero il diniego del beneficio assistenziale in questione ed essendo l’INPS solo il soggetto deputato al pagamento dell’assegno; tuttavia, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della S.C., la legitimatio ad causam, dal lato attivo e passivo, “consiste nella titolarità del potere e del dovere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa, mediante la deduzione di fatti in astratto idonei a fondare il diritto azionato, secondo la prospettazione dell’attore, prescindendo dall’effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa, con conseguente dovere del giudice di verificarne l’esistenza in ogni stato e grado del procedimento. Da essa va tenuta distinta la titolarità della situazione giuridica sostanziale, attiva e passiva, per la quale non è consentito alcun esame d’ufficio, poiché la contestazione della titolarità del rapporto controverso si configura come una questione che attiene al merito della lite e rientra nel potere dispositivo e nell’onere deduttivo e probatorio della parte interessata. Fondandosi, quindi, la legittimazione ad agire o a contraddire, quale condizione all’azione, sulla mera allegazione fatta in domanda, una concreta ed autonoma questione intorno ad essa si delinea solo quando l’attore faccia valere un diritto altrui, prospettandolo come proprio, ovvero pretenda di ottenere una pronunzia contro il convenuto pur deducendone la relativa estraneità al rapporto sostanziale controverso” (Cass. n. 14468/2008, nonché, fra le altre, Cass. nn. 12832/2009, 355/2008 e 6132/2008).

Analogamente infondata è l’eccezione sollevata dall’INPS circa l’improcedibilità della domanda giudiziale perché non preceduta, ai sensi dell’art. 46 L. n. 88/1989, dal ricorso amministrativo al Comitato Provinciale.

Come si evince dalla normativa che disciplina l’ANF e come del resto affermato dallo stesso Istituto, l’assegno in parola non è concesso dall’INPS, che assolve unicamente la funzione di ente erogatore del beneficio, ma dai Comuni a seguito di domanda da presentarsi ai Comuni stessi (v. artt. 65, co. 2, L. n. 448 cit., nonché artt. 14-16, 18 e 20 del D.M. 21.12.2000 n. 452 recante le modalità di attuazione dell’art. 65): non vertendosi in materia di prestazioni previdenziali concesse dall’INPS, non trova certo applicazione la disposizione invocata dall’Istituto in tema di ricorso amministrativo.

Del resto, risulta documentalmente che gli originari ricorrenti non hanno presentato domanda di concessione dell’ANF all’INPS, ma hanno presentato la domanda – proprio come prescritto dalle norme sopra indicate – solo ed unicamente al Comune di residenza (v. doc. 13 appellati).

Quanto al merito, il diritto degli appellati a percepire l’assegno per il nucleo familiare previsto dall’art. 65 L. n. 448/1998 (assegno che, alla luce delle modifiche introdotte dall’art. 80, co. 5, L. n. 388/2000, spetta ai nuclei familiari in possesso di determinati requisiti reddituali nei quali siano presenti il richiedente, cittadino italiano o comunitario, residente nel territorio dello Stato e tre minori di anni 18 conviventi con il richiedente, che siano figli del medesimo o del coniuge o ricevuti in affidamento preadottivo)  non può essere negato per il fatto che gli stessi non rivestono lo status di cittadini italiani o comunitari, ma di stranieri extracomunitari soggiornanti di lungo periodo.

Tale disposizione è, infatti, oggettivamente in contrasto con l’art. 11 della Direttiva 2003/109/CE del 25.11.2003 (“relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo”), che stabilisce che “il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda (…) le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale” (primo comma); la Direttiva riconosce agli Stati membri la facoltà di “limitare la parità di trattamento in materia di assistenza sociale e protezione sociale alle prestazioni essenziali” (quarto comma), ma avverte che “la possibilità di limitare le prestazioni per soggiornanti di lungo periodo a quelle essenziali deve intendersi nel senso che queste ultime comprendono almeno un sostegno di reddito minimo, l’assistenza in caso di malattia, di gravidanza, l’assistenza parentale e l’assistenza a lungo termine” (13° “considerando”).

La Direttiva 2003/109/CE è stata recepita (tardivamente) nell’ordinamento italiano con il D.Lgs. n. 3/2007, che ha modificato il D.Lgs. 286/1998 (T.U. sull’immigrazione): con il nuovo testo dell’art. 9, comma 12, lett. c), di detto D.Lgs., lo straniero extracomunitario titolare del permesso di soggiorno di lungo periodo è stato ammesso a godere, tra l’altro, “delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale … salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l’effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale”.

Il principio del 13° “considerando” della Direttiva, peraltro, induce a ritenere che l’assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli – essendo fondato sulla limitatezza delle risorse economiche del richiedente (v. il limite di reddito previsto dall’art. 65 L. 448/1998) – rientri tra le prestazioni essenziali secondo i principi dell’Unione, poiché è diretto ad assicurare “almeno un sostegno di reddito minimo” e “l’assistenza parentale”, nonché  a riconoscere diritti strumentali a rapporti che hanno tutela diretta nel nostro ordinamento a livello Costituzionale (artt. 29, 1° comma, e 31, 1° comma, Cost.).

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sent. 24.4.2012, causa C-571/10, Kamberaj) ha affermato, in proposito, che “dal momento che l’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri ed il diritto di tali cittadini al beneficio della parità di trattamento nei settori elencati all’art. 11, paragrafo 1, della Direttiva 2003/109 costituiscono la regola generale, la deroga prevista al paragrafo 4 di tale articolo deve essere interpretata restrittivamente” (punto 86); tale deroga può essere invocata “unicamente qualora gli organi competenti dello Stato membro interessato per l’attuazione di tale direttiva abbiano chiaramente espresso l’intenzione di avvalersi della deroga suddetta” (punto 87); “conformemente all’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti”, sicché, qualora un sussidio risponda alla finalità enunciata nell’art. 34 della Carta di Nizza, “non può essere considerato, nell’ambito del diritto dell’Unione, come non compreso tra le prestazioni essenziali ai sensi dell’art. 11, paragrafo 4, della Direttiva 2003/109” (punto 92).

Quand’anche, invece, non si volesse considerare l’assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli come compreso tra le prestazioni essenziali secondo i principi dell’Unione, basterebbe osservare che la deroga al principio della parità di trattamento – astrattamente possibile, in virtù della facoltà concessa dall’art. 11, comma 4, della Direttiva 2003/109/CE con riferimento alle prestazioni non essenziali – non è stata disposta dal legislatore italiano né con il D.Lgs. n. 3/2007, di attuazione della Direttiva, né con disposizioni successive (come rileva la stessa CGUE al punto 88 della sentenza Kamberaj) e che, certamente, una valida deroga non può essere ricercata – come vorrebbe l’INPS, che invoca, in proposito, l’art. 80, comma 19, L. 388/2000 – nelle disposizioni di legge precedenti nel tempo rispetto al D.Lgs. n. 3/2007: non è ipotizzabile, infatti, che il legislatore, nel momento in cui ha recepito nell’ordinamento interno un principio di parità di trattamento di portata generale tra cittadini comunitari e stranieri soggiornanti di lungo periodo, abbia inteso mantenere in vigore le restrizioni previste dalla legislazione previgente, che comportavano oggettive disparità di trattamento (in particolare, l’art. 80, commi 5 e 19, cit., che limitava il diritto all’assegno previsto dall’art. 65 L. n. 448/1998 ai soli cittadini italiani e comunitari).

Pertanto, un’interpretazione dell’art. 65 L. 448/1998 (come modificato dall’art. 80, 5° comma, L. 388/2000) nel senso di escludere gli extracomunitari soggiornanti di lungo periodo dai soggetti che, in presenza di determinate condizioni di reddito, possono fruire dell’assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli si porrebbe in contrasto non solo con le norme comunitarie (art. 11 della Direttiva 2003/109/CE) ma anche con la legislazione nazionale che le ha recepite [art. 9, comma 12, lett. c), del D.Lgs. 286/1998, come modificato dal D.Lgs. 3/2007].

Per tutte le considerazioni sopra esposte, la condotta tenuta dal Comune di Serravalle Scrivia, che ha negato il diritto degli stranieri appellati all’assegno in parola, deve essere ritenuta discriminatoria, in quanto ha comportato una disparità di trattamento, vietata dalla normativa vigente (v. art. 3 D.Lgs. 215/2003), fondata sull’origine etnica dei richiedenti.

Dunque, l’ordinanza del Tribunale di Alessandria che ha condannato il Comune di Serravalle Scrivia a riconoscere e l’INPS ad erogare agli stranieri appellati l’assegno per gli anni ivi indicati, deve essere confermata, con conseguente reiezione dell’appello principale dell’INPS, dovendosi solo rilevare che detta conferma non trova ostacolo nell’obiettiva assenza di un comportamento discriminatorio tenuto dall’Istituto (essendo stata la domanda di ANF presentata solo al Comune), atteso che appunto all’INPS compete la concreta erogazione del beneficio.

Con l’appello incidentale gli stranieri appellati lamentano che il Tribunale abbia respinto le loro domande di risarcimento dei danni patrimoniali per gli anni precedenti quello di presentazione della domanda: affermano infatti che i funzionari del Comune di residenza non consegnavano loro gli appositi moduli, o si rifiutavano di ricevere le domande, argomentando che l’ANF era riservato ai soli cittadini italiani.

L’appello incidentale è infondato In diritto, basta rilevare che l’art. 65, 2° comma, della L. 448/1998 stabilisce testualmente che l’ANF “è concesso dai Comuni … ed è corrisposto a domanda”, sicché la domanda dell’interessato assolve alla funzione, imprescindibile, di avviare il procedimento amministrativo volto alla verifica della sussistenza dei requisiti per la concessione della prestazione; in difetto di domanda, il diritto non è configurabile.

In fatto, la tesi posta a base dell’appello incidentale pretende di giustificare, mediante una prospettazione meramente soggettiva, un’omissione ad un adempimento di legge, trascurando, tra l’altro, il fatto che negli anni successivi gli stranieri appellati hanno avuto modo di presentare le domande senza incontrare ostacoli.

Entrambi gli appelli devono quindi essere respinti; tenuto conto delle circostanze sopra esposte in ordine all’assenza di comportamento discriminatorio dell’INPS, pare equo compensare le spese fra l’INPS e gli stranieri appellati e condannare il solo Comune di Serravalle Scrivia a rimborsare a questi ultimi le spese del presente grado, liquidate come in dispositivo.

P.Q. M.

Visto l’art. 437 c.p.c., respinge entrambi gli appelli;

condanna il Comune di Serravalle Scrivia a rimborsare ai sigg.ri F  e altri le spese del presente grado, liquidate in euro 3.800,00 oltre Iva e Cpa, con distrazione a favore del difensore;

compensa le spese nei confronti dell’INPS.

 

Così deciso all’udienza del 3.12.2013

IL CONSIGLIERE est.                  IL PRESIDENTE

Dott. Federico Grillo Pasquarelli           Dott. Giancarlo Girolami